Action collective et formes locales de gouvernance en contexte de conflit armé en Colombie

Résumé

In Colombia, in the context of armed conflict, peasant and rural organizations have developed forms of local governance that interact with the action of the State and with the armed actors. Despite the signing of a peace agreement between the Colombian government and the Revolutionary Armed Forces of Colombia-People's Army (FARC-EP) in November 2016, guerrillas, territory, land, and fairer distribution of agricultural land remain central to theirs demands. Interviews conducted in the late 2010s in Caquetá and in North Cauca, two regions marked by confrontation between military forces and insurgent groups, reveal the existence of mechanisms such as the Community Action Committee (JAC) and the Peasant Reserve Zones (ZRC). These mechanisms constitute collective actions and local forms of bottom-up governance that are built through interaction at various levels with the State, but also through often tense “arrangements” with the still-present armed actors.

1 Introduction

En Amérique latine, entre la fin des années 1980 et le début des années 1990, l'État a été transformé et façonné «par le bas» (González, 2014; Moreno, 2015) par de nouveaux acteurs politiques. Ceux-ci, qualifiés de «nouveaux mouvements sociaux» par Zibechi (2006), ont pu, par exemple, être le fait de populations rurales ayant développé des modalités de gouvernance de leur territoire selon des pratiques et des savoirs qui leur étaient propres (Fajardo, 2002; Fernandes, 2005; Agnew et Oslender, 2010; González, 2011; Cristancho, 2016). Leur reconnaissance en tant que «collectifs» dotés d'un «pouvoir d'agencement» (Arjona, 2011) a alors participé à la gestion et à l'aménagement local de l'espace rural. Ce «pouvoir d'agencement» peut être défini comme suit :

L'ensemble des normes qui régulent l'interaction humaine d'une localité donnée. Ce système peut varier selon trois dimensions : tout d'abord, la reconnaissance des normes comme valides (ou légitimes) de la part des membres de la communauté; ensuite, leur efficacité (c'est-à-dire, si elles sont suivies par la majorité de la population); et finalement, leur ancrage dans la population. (Arjona, 2011 :127, traduit par les auteurs)

En Colombie, le conflit armé interne dure depuis les années 1960 (Molano, 1987; Jaramillo et al., 1986; Fajardo, 1989; Carrillo, 2015) et a opposé une grande diversité d'acteurs : forces armées, groupes paramilitaires, guérillas, etc. Il a déstabilisé des régions rurales entières et a notamment eu pour conséquence le déplacement massif de plusieurs millions de personnes. Ces dernières se sont progressivement installées sur la «frontière agricole» (Fajardo, 1989, 2002), c'est-à-dire sur ce front d'avancée de la colonisation par le déboisement et l'incorporation de «nouvelles terres» à la production agricole. Ce faisant, les colonos (les producteurs déplacés et leurs familles) se sont appropriés à la fois l'espace et la ressource foncière, sur des terres qui leur ont parfois été attribuées par l'État ou sur lesquelles ils se sont installés – l'installation sur des terres considérées comme inoccupées se faisant souvent sans l'obtention de titres de propriété. Ils revendiquent, depuis, le droit de rester sur ces terres, en appliquant des pratiques spatiales qu'ils ont eux-mêmes développées (Hoffmann, 2014). De son côté, tout en les accusant d'avoir «collaboré» avec les guérillas, l'État leur a proposé dans les années 1980 et 1990, par «la mise en place de dispositifs qui favorisent la circulation de la terre» (Hoffmann, 2002 :3), des périmètres spécifiques pour qu'ils s'y installent : resguardos¹ pour les populations autochtones, conseils communautaires pour les noirs marrons et Zones de réserve paysanne, Zonas de reserva campesina en espagnol (ZRC) pour les familles paysannes². Mais l'application du Plan Colombia³ et la présence de paramilitaires qui contrôlent, entre autres acteurs, le commerce des matières premières et des substances à usage illicite, poussent les guérillas, mobiles en permanence, à se replier dans leurs zones historiques. Dans ce contexte et au gré de critères divers, la colonisation paysanne des régions rurales avance. Ces processus de déterritorialisation et de reterritorialisation des populations rurales construisent ainsi une pluri-territorialité, c'est-à-dire des «légitimités territoriales» à la fois «porteuses d'exclusion autant que d'émancipation» (Hoffmann, 2014).

Dans cet article, nous interrogeons les stratégies d'appropriation de l'espace (Lefebvre, 1974; Santos, 1997) par des populations rurales vivant dans les régions touchées par un conflit armé qui se poursuit malgré les accords de paix signés en 2016. Le Centre National de Mémoire Historique (CNMH) estime en 2015 à plus de 6 millions le nombre de personnes déplacées par la force des régions centrales et qui se sont ainsi ensuite réinstallées de manière précaire sur la frontière agricole – soit sur les versants des vallées inter-andines, soit dans des zones très proches d'aires protégées et des zones historiques où se déroule la confrontation armée (Fajardo, 1989; González, 2014). En l'absence d'une régulation étatique effective, ces populations se sont dotées d'organisations qui ont assuré certaines fonctions d'encadrement auprès des habitant⋅es, autrement dit de gouvernance; c'est-à-dire cet «ensemble des règles et des processus formels et informels par lesquels les acteurs publics et privés articulent leurs intérêts et prennent des décisions qui sont élaborées, mises en place et maintenues aux niveaux locaux, nationaux et globaux» (FAO et ANT, 2018 :37). En l'occurrence, les populations rurales ont façonné, dans un arrangement souvent tendu avec les acteurs en conflit, un système multi-niveaux ou multi-layered gouvernance (Kasfir, 2017), palliant la déficience étatique et l'incapacité des collectivités territoriales créées par la nouvelle Constitution de 1991, à appliquer la Loi d'aménagement du territoire (LOOT) (Fals Borda, 1999; Borja, 1999; Agnew et Oslender, 2010). S'agissant de l'État, de sa nature et de son rôle, nous souhaitons développer ici l'idée non pas d'une possible défaillance, mais plutôt de sa reconfiguration au niveau local. Sa présence historique est différenciée dans l'espace et le temps (CINEP⁴, 2003; González, 2014) et est désormais accompagnée par celle d'autres acteurs locaux et régionaux (armés et non armés) qui le remettent en cause (Molano, 1987; Gros, 1999; Arjona, 2011; Moreno, 2015). La compréhension de ce système de gouvernance locale, de type bottom-up, nous semble essentielle pour documenter la reconfiguration des échelles de décision politique, la nature des acteurs qui y participent et leurs apprentissages en matière d'action collective, qui plus est dans un contexte conflictuel.

L'article analyse ainsi les actions collectives et les apprentissages développés par les populations concernées dans le cas de deux formes de gouvernance locale  : les comités d'action communale ou Juntas de acción comunal en espagnol (JAC), qui résultent de dispositifs de modernisation de l'État datant des années 1960, et les ZRC, apparues dans les années 1990 comme des formes de revendication d'accès à du foncier. Elles font partie a posteriori du processus de réforme agraire proposé dans les années 1990 dans le cadre de la nouvelle Constitution. Deux ZRC ont été étudiées : celle de la vallée du Pato-Balsillas (département du Caquetá), reconnue par le gouvernement depuis 1997, et celle du nord du Cauca, dont le périmètre n'avait pas encore été officialisé en 2024 (Fig. 1). Ces cas d'étude ont été choisis à l'occasion d'une recherche doctorale selon plusieurs critères. D'une part, l'une est reconnue et se caractérise par la présence marquée des FARC et l'autre, pas encore officialisée et située dans le département du Cauca, où les acteurs sont en conflit direct. D'autre part, elles font référence en tant que formes locales de gouvernance portées par des populations livrées à elles-mêmes.

Figure 1 Localisation des ZRC signées officiellement jusqu'en 2016 et de celles en attente de reconnaissance. Source : auteurs.

Nous inscrivons la compréhension de ces actions collectives menées par des populations rurales paysannes qui subissent le conflit armé en Colombie dans une géographie sociale de l'action qui se veut héritière de la Recherche-Action Participative en Amérique latine (Investigación-Acción-Participativa en espagnol) (Freire, 1970; Fals Borda, 1975, 1984). Sur le terrain, nous relions cette compréhension «du secteur le plus exploité et retardé de notre société» (Fals Borda, 1984 :13) à la configuration d'un système de gouvernance locale (González, 2014; Moreno, 2015).

Les résultats présentés dans cet article sont tirés de la recherche doctorale mentionnée (López Galvis, 2022; Guibert et al., 2019) pour lequel 37 entretiens semi-directifs ont été réalisés entre 2015 et 2021 auprès d'acteurs-clés (leaders paysans, producteur⋅ices, responsables locaux, personnels ministériels, etc.). Des membres des ZRC ont été choisis comme «groupe social témoin» (de Sardan, 1995), pour mieux saisir les différentes «sphères» sociales auxquelles ils participent et mieux comprendre les modalités de l'action collective. Des observations régulières de terrain ont été menées, avec notamment la participation à des réunions de ces organisations locales de gouvernance. Nous nous concentrons ici sur la ZRC du Pato-Balsillas (no. 2 dans Fig. 1, avec un cercle marron) reconnue en 1997, et sur la ZRC du nord du Cauca (cercle marron près de la ville de Cali dans Fig. 1) pas encore approuvée par l'Agence Nationale de Terres, Agencia Nacional de Tierras en espagnol (ANT), bien que la demande date de plusieurs années. Elles se situent dans l'axe andin et elles sont toutes deux concernées par des requêtes pour une meilleure répartition des terres agricoles.

Pour en rendre compte, l'article est composé de trois parties. La première évoque les tentatives de gouvernance des territoires ruraux par les populations locales durant les années 1980, dans un contexte de trêve entre le gouvernement colombien et les FARC. La deuxième présente les JAC et les ZRC, ces modes de gouvernance «par le bas» mis en place à partir de la seconde moitié des années 1990. La troisième partie explique comment, à partir d'une connaissance profonde de l'espace, les populations et organisations paysannes des régions concernées par le conflit armé s'approprient ces dispositifs de gouvernance, en interaction permanente avec les autres acteurs (armés, institutionnels, etc.), ainsi qu'avec les autres populations rurales.

2 L'émergence d'organisations rurales comme formes de régulation sociale en contexte de conflit armé

Au milieu des années 1980, lors d'une trêve entre les FARC et le gouvernement, une enquête a été réalisée par un groupe de sociologues dont A. Molano auprès des colonos dans la zone montagneuse de la Macarena et dans la région du Caguán. Elle a débouché sur une proposition qui a été adressée au gouvernement (Fajardo, 2002). Elle consistait à accorder aux colonos une protection contre les groupes paramilitaires, en leur attribuant des droits de propriété pour des terres situées dans la réserve naturelle (qui deviendra, des années plus tard, un Parc National Naturel) et en leur faisant bénéficier d'assistance technique. La proposition d'établir des droits reconnaissant la présence des familles paysannes dans un territoire donné préfigure les zones qui seront a posteriori nommées zones de réserve paysanne (ZRC), reconnues officiellement suite à la loi 160 de 1994. En échange, les producteur⋅ices s'engageaient à gérer la forêt, la faune et les sols (Fajardo, 2002).

En 1985 et en 1987, des marches de protestation vers les capitales de départements comme San José del Guaviare, menées par des familles paysannes, des producteur⋅ices et des cueilleur⋅euses de feuilles de coca, ainsi que des commerçant⋅es (Molano, 1987), ont réclamé au gouvernement l'établissement de droits et la reconnaissance de la présence des populations paysannes dans les terres occupées depuis une trentaine d'années, après la période dite de la Violencia⁵. Ces mobilisations ont repris avec plus de force au milieu des années 1990 au moment de la mise en œuvre, en Colombie comme ailleurs en Amérique latine, d'un programme dit d'ajustement structurel : libéralisation de l'économie, ouverture des marchés, retrait de l'État et rigueur monétaire. D'après le ministère de l'Agriculture, en 1994, au moins un million de paysans avaient alors été touchés par une perte de revenus (manque de rentabilité et de compétitivité de leur production) (Nájar, 2006 :94). Les manifestant⋅es réclamaient de pallier ces pertes et d'établir quatre ZRC (Fajardo, 2012) afin d'avoir des terres à cultiver. La reconnaissance des droits à la terre et à l'espace pour les familles paysannes a alors été incorporée au projet national de réforme agraire de 1994. Elle faisait suite à l'accord conclu en 1984 entre la guérilla, les colonos et le gouvernement – accord signé dans le département du Meta entre les FARC-EP et le gouvernement colombien. Le parti politique «l'Union patriotique», créé à ce moment-là, a participé à l'instauration d'un programme de développement local dans la vallée du fleuve Caguán (Fajardo, 2012 :151), cœur des expériences organisatrices qui ont développé le projet des ZRC. Mais des milliers de membres du parti (élus, maires et deux candidats à la Présidence de la République en 1989) ont été assassinés entre 1985 et 1990 par les groupes paramilitaires, stoppant net son action. Nonobstant, cette expérience de développement local des années 1980 est fortement mobilisée par les organisations actuelles comme constitutive d'un premier pas dans la gestion locale d'un périmètre donné.

En 2002, la finalisation du processus de paix d'El Caguán avec les FARC et le nouveau contexte international de lutte contre le terrorisme ont débouché sur le Plan Colombia, qui a entraîné le renforcement des groupes paramilitaires. Depuis les années 1990, ils défendent en effet la grande propriété foncière et leur présence s'est accentuée, d'abord dans le nord du pays, notamment dans la région montagneuse du Baudó (Chocó), dans le nord d'Antioquia, dans le Magdalena Medio et dans les plaines de Córdoba. Ces groupes paramilitaires se sont ensuite dirigés vers les zones de frontière et vers le sud du pays (Echandía, 2012; CNMH, 2015 :196), conduisant une politique «de terre brûlée» marquée par le massacre de populations locales, comme dans la commune de Mapiripán dans le département de Meta en 1997⁶ (Cour Interaméricaine de Droits de l'Homme – CIDH, 2005). Cette commune, qui a accueilli des réunions au sujet du projet pilote des ZRC (dont le sien), est emblématique des vives tensions dans les espaces ruraux : opposition virulente au projet de ZRC de la part des grands propriétaires qui pratiquent l'élevage extensif dans la commune voisine de Puerto López via des lettres à la direction de l'Institut colombien pour la réforme agraire (INCORA); et contrôle par les groupes paramilitaires de pans entiers du territoire et des voies d'accès aux vallées qu'ils disputent aux autres acteurs du conflit armé du fait de leur rôle dans l'activité minière et dans le développement de cultures industrielles, comme la canne et le palmier à huile (Fajardo, 2002). Cette confrontation façonne sur le terrain un aménagement du territoire non officiel, mais bien tangible pour les habitant⋅es.

À la fin du XXe siècle, différents acteurs armés contrôlent donc des régions rurales entières sans exercer un pouvoir légitime ni se préoccuper d'aménagement. Certains peuvent afficher l'intention de renverser le pouvoir étatique (Grajales, 2016 :14) et, ce faisant, participent à leur manière à des «mises en forme du social» (Bataillon, 2006, cité dans Grajales, 2016 :16) et à des formes de gouvernance locale qui interagissent avec l'État. Ainsi, l'ancrage local des guérillas, en particulier des FARC, a évolué avec le conflit, leur permettant de jouer un rôle de médiation. Elles peuvent former un «alter-État de facto» qui, dans la durée, peut devenir un «État insurgé» (McColl, 1969, cité par Agnew et Oslender, 2010). Selon R. McColl, un État insurgé met en place un contrôle territorial en commençant par la création d'un espace refuge pour sa sécurité afin d'assurer la continuité de ses déplacements. La protection de la population locale est également une manière de montrer l'inefficacité du gouvernement.

Prises entre les différentes stratégies et les actions de ces acteurs en conflit, les populations rurales instaurent des modes de gestion de leur lieu de vie et expérimentent des formes spécifiques d'organisations socio-spatiales telles que les JAC et les ZRC, abordés dans le point suivant.

3 Les comités d'action communale (JAC) et les zones de réserve paysanne (ZRC) : des modes de gouvernance locale

Tandis que les JAC ont été créés par la Loi no. 19 de 1958 qui encadre la réorganisation de l'administration publique à l'échelle locale, les ZRC sont un dispositif reconnu depuis le milieu des années 1990. Celles-ci témoignent de la volonté des populations paysannes de rester définitivement là où elles se sont installées et d'avoir accès à davantage de foncier. De fait, les ZRC font partie d'un programme national de réforme agraire qui, pour sa part, n'a jamais été appliqué.

3.1 Les JAC : des comités de voisinage

À la base, les JAC sont des organisations urbaines reposant sur des réseaux de voisinage dans les quartiers des villes, et qui ont participé à la réorganisation de l'administration publique au début des années 1960. Ils ont été, par la suite, adaptés en milieu rural par les colonos déplacés dans les zones de frontière agricole, en tant que formes d'intermédiation avec l'État. Selon des enquêtes menées au moment des accords du Medio et Bajo Caguán, les premiers JAC au niveau du fleuve Caguán, dans le département du Caquetá, datent de 1972 (avant l'installation des FARC). En 1975, deux d'entre eux avaient déjà le statut de personnes morales et avaient un fonctionnement régulier (Jaramillo et al., 1986 :181). Théoriquement apolitiques, les JAC sont ainsi des structures organisées entre voisin⋅es auxquels les conseils municipaux, les assemblées départementales ou le gouvernement national peuvent déléguer des fonctions de contrôle, de surveillance ou de gestion de certains services publics (loi susmentionnée, art. 22). Au niveau rural, les JAC s'appuient sur les veredas (subdivisions des communes rurales), soit sur la connaissance du voisinage et sur un sentiment d'appartenance et d'identité commune (Jaramillo et al., 1986). Ils sont pensés comme des espaces de gouvernance locale où les populations peuvent exercer des fonctions liées entre autres à l'économie, à la culture et à l'environnement (Fals Borda, 1999). En milieu urbain, ce sont des assemblées de voisinage qui peuvent répondre à certains besoins du quotidien. En milieu rural, particulièrement dans les zones de frontière agricole, les populations s'en sont saisies via des processus d'autonomie et de renforcement de leurs organisations à partir, par exemple, de la prise en charge collective de la construction d'infrastructures et la création d'organismes propres de régulation du quotidien (Moreno, 2015; Cristancho, 2016). Dans la région du Pato-Basillas, les juntas de colonos sont ainsi devenus des JAC. Dans le cadre du Proyecto Caguán, pendant les négociations entre les FARC et le gouvernement, les JAC ont été des espaces d'intermédiation entre les guérillas et les délégués du gouvernement. Cette expérience marque la région, comme le montre D. Moreno dans son analyse de leur réseau dans la région rurale de San Vicente du Caguán :

En réalité (dans la pratique), les paysans et les communautés indigènes ont choisi de constituer une structure alternative communale d'organisation par niveau qui s'est avérée bien plus efficace pour répondre aux besoins de base, résoudre des problèmes dans les veredas, ainsi que dans la communication et la médiation avec l'administration locale, l'État central et les ONG. Une médiation qui vise à améliorer leur qualité de vie et à l'obtention de ressources destinées à réaliser leurs projets. (Moreno, 2015 :54, traduit par les auteurs de l'article)

Les JAC évoluent en fonction des besoins des populations. Ils encadrent et collectent les fonds pour la construction des écoles, les loisirs, l'entretien des pistes, etc. Un ancien directeur national des JAC explique ainsi que les comités ont contribué à la construction de 30 % de l'infrastructure nationale : chemins ruraux, maisons communales, chapelles, écoles, marchés (Valencia, 2012, cité par CNMH, 2016 :509). Les comités de colonos leur attribuent aussi des fonctions policières dans les bourgs : les JAC deviennent la seule forme de représentation du pouvoir civil dans les zones d'influence des guérillas, en conflit avec d'autres acteurs armés, ou même dans certaines zones d'influence paramilitaire.

Les JAC sont donc les premières formes d'organisation des colonos pour trouver des mécanismes de résolution des conflits entre voisin⋅es. À travers la mise en place des juntas (comités) de veredas ou des juntas de colonos, ils exercent une régulation sociale plus ou moins effective selon la configuration des acteurs armés et les accords établis à une échelle locale et sous-régionale. À partir des négociations et d'échanges continus, les JAC ont coexisté avec les FARC. Dans le cas de la région du Pato-Balsillas, quand les comités de conciliation des JAC, en première instance, ou des associations paysannes, en deuxième instance, ne parvenaient pas à résoudre ces conflits, les FARC jouaient le rôle d'autorité. Cette troisième instance de conciliation, selon la dynamique de la région et la position hégémonique des acteurs, pouvait aussi être assumée par des membres des entités gouvernementales. Comme ils en ont témoigné, les populations paysannes devaient présenter une lettre indiquant que le conflit n'avait pas pu être résolu par les deux premières instances pour qu'il soit pris en charge par la troisième (Carrillo, 2015 :71).

3.2 Les ZRC : pour accéder au foncier

Les ZRC sont définies par la Loi 160 de 1994 comme des «zones géographiques sélectionnées par le conseil général de l'INCORA», l'Institut colombien pour la réforme agraire, définies par leurs caractéristiques agroécologiques et socioéconomiques. Au milieu des années 1990, tandis que sévit une crise agricole importante à la suite des réformes qui accompagnent l'application de politiques d'ajustement structurel, les ZRC permettent d'améliorer les conditions de production. Leur création, dans les départements du Putumayo, du Caquetá, dans le sud du département de Bolívar et du Guaviare – régions de colonisation paysanne dès le milieu des années 1950 – devient un objectif qui mobilise les producteur⋅ices et leurs familles. Le gouvernement émet en conséquence, en 1996, le décret 1777 de réglementation des ZRC, qui permet leur création dans toutes les régions du pays et plus seulement dans les régions de colonisation comme cela était prévu en 1994. Les six premières ZRC sont fondées dans le cadre du plan pilote des zones de réserve paysanne (PPZRC), cofinancé par la Banque mondiale à partir de 1997 et appliqué par le gouvernement colombien en lien avec les organisations paysannes (Fig. 1).

3.2.1 La ZRC du Pato-Balsillas reconnue en 1997 : l'héritage de l'action des organisations paysannes

La ZRC du Pato-Balsillas se situe sur les contreforts du versant est de la Cordillère orientale. Elle s'inscrit dans un espace de transition entre les systèmes andin et amazonien, à la limite du couvert forestier de l'Amazonie. La région est traversée par plusieurs fleuves au débit important en raison d'une forte pluviosité pendant les deux tiers de l'année (environ huit mois). Elle a été peuplée à l'occasion de différentes vagues de colonisation. González (2011) en identifie quatre : celle liée à l'extraction du quinquina et du caoutchouc jusqu'en 1920; la «colonisation précoce» jusqu'en 1950 avec la création des premières bourgades; la «colonisation par la violence» entre 1950 et 1965 liée aux déplacements forcés; et celle qu'il qualifie d'abord par la fuite des familles à la suite des bombardements de l'Armée et a conduit au dépeuplement de la zone pendant près d'une décennie. Les familles sont ensuite revenues et ce retour est un symbole fondateur pour elles qui est commémoré depuis 1984, en novembre de chaque année, par le festival du «retour».

Dans cette région, les communautés paysannes sont très organisées pour la gestion de leur quotidien, la construction des écoles, l'entretien des chemins. Selon le plan de développement durable (PDD) de 2012, la ZRC Pato-Balsillas s'étend, au début des années 2010, sur 74 000 ha environ et comprend 6250 habitant⋅es. Elle comprend trois bourgs (Balsillas, Guayabal et Los Andes, voir Fig. 2) qui regroupent, à leur tour, un certain nombre de veredas, chacune dotée d'un comité (junta). Au total, la ZRC réunit 26 juntas ou comités de juntas.

Figure 2 Localisation de la ZRC du Pato-Balsillas située dans la commune de San Vicente del Caguán. Source : auteurs.

La ZRC est gérée par l'Association municipale des colonos du fleuve Pato (AMCOP), avec des représentants dans son conseil d'administration de chaque junta de vereda. Elle bénéficie d'un fonds social alimenté par le versement de 1 % de chaque vente des produits agricoles par les paysan⋅nes et les producteur⋅ices adhérent⋅es, qui peut être réalloué aux personnes adhérentes qui en ont besoin. Le conseil d'administration est également composé de représentant⋅es de coopératives de colonos (producteurs de bananes, de lait, de café) et bénéficiaires de la réforme agraire au niveau de Balsillas. Dans l'AMCOP, il y aussi des comités; l'un est chargé de la résolution des conflits, l'autre réunit les femmes et, un troisième, les plus jeunes. Ces comités développent une régulation sociale comme en témoignent des habitant⋅es :

enquêteur : quel type de mesures spécifiques, par exemple, si vous attrapez quelqu'un en train de voler ?

enquêté : On l'attrape, on l'attache et on appelle la police qui est [dans la vereda] à Miravalle et on le livre. Ici, il y a l'ONU; et dans la vereda, si quelqu'un arrive, tout le monde se réunit et on le fait partir, il part obligatoirement.

enquêteur : Et ça dépend de quoi exactement ?

enquêté : Ça dépend de l'infraction; en général, ce sont les marginaux et ceux qui viennent d'ailleurs, ou des violeurs. Alors on diffuse ce qui s'est passé dans toute la vereda et ils sont reçus nulle part. Personne ne leur donne de travail, alors ils doivent partir (entretien réalisé en 2019 dans la ZRC de Pato-Balsillas, traduit par les auteurs de l'article).

L'AMCOP, comme organisation représentative, relie (Fig. 3) les JAC et les habitant⋅es dans l'UNIOS, l'Union d'organisations sociales, agraires, environnementales, de droits humains, paysannes et indigènes – une plateforme qui dépasse le niveau de la commune de San Vicente del Caguán. Différentes associations participent à l'UNIOS, dont des resguardos indigènes ou l'ASABP, l'association du Bas Pato. Elles s'articulent au niveau départemental dans la COORDOSAC, la Coordination départementale des organisations sociales, syndicales, agricoles et d'élevage du Caquetá.

Figure 3 Schéma des organisations des populations rurales dans le nord du Caquetá en 2017. Cabildo : conseils municipaux créés pendant la colonisation espagnole; actuellement, organes de décision des communautés indigènes pour leur espace de vie. Source : auteurs.

Une autre mission importante de l'AMCOP est la protection d'une zone tampon entre le périmètre de la ZRC et le parc national naturel (PNN) de Los Picachos. L'autorité environnementale de la région, la CORPOAMAZONIA⁷, reconnaît la gestion de cet espace par les communautés. En effet, l'un des accords entre les autorités et le comité coordinateur des juntas au sujet de la création de la ZRC du Pato-Balsillas en 1997, concernait la redéfinition des limites du PNN créé en 1977 et à l'intérieur duquel vivaient, depuis des années, environ 200 familles de colonos déplacées. Un comité, nommé Picachos, avait alors été formé par des habitant⋅es de la zone pour défendre leurs droits auprès de CORPOAMAZONIA. L'accord final a débouché sur un mini-programme de «réforme agraire» dans la vallée de Balsillas qui a permis de relocaliser une partie des familles dans des parcelles issues de la distribution des terres d'une grande propriété.

Figure 4 Réunion publique en juin 2019 pour la définition des limites entre la ZRC du Pato-Balsillas et le PNN Los Picachos. Source : auteurs.

3.2.2 La ZRC du nord du Cauca : en cours de négociation avec le gouvernement national

Dans la région du Sud-Ouest colombien (départements de Nariño, de Cauca et de Valle du Cauca), se situe la deuxième ZRC étudiée, appelée nord du Cauca. Elle est localisée dans la vallée du fleuve Cauca, vallée inter-andine à 1000 m d'altitude, située entre la cordillère centrale qui s'élève à 5700 m avec le PNN du Nevado de Huila, et la cordillère occidentale qui va jusqu'à 4000 m avec le PNN du Farallones de Cali. La vallée peut atteindre jusqu'à 40 km de large et se resserre au sud (Fig. 5).

Figure 5 Coupe topographique de la vallée du fleuve du Cauca entre les deux cordillères, centrale et occidentale Source : auteurs.

La vallée du fleuve Cauca est l'une des régions les plus fertiles du pays. Dès les années 1910, le mouvement indigène dirigé par Manuel Quintín Lame a occupé des terres, réclamant la propriété de leurs anciennes «terres ancestrales» avec des titres coloniaux (resguardos). Ces resguardos, créés pendant la colonisation espagnole pour réguler la main-d'œuvre indigène, ont été repris dans la Constitution de 1991. Ils permettent aux communautés indigènes d'avoir des titres de propriété collectifs. L'accaparement du foncier agricole par de grands propriétaires terriens, à partir des années 1940, se fait par l'expansion de cultures commerciales, en particulier la canne à sucre. Une partie des personnes travaillant dans des petites et moyennes exploitations sont devenues salariées des ingenios⁸. D'autres sont des colonos qui se sont déplacés jusqu'aux versants de la Cordillère et s'y sont installés. De plus, les organisations indigènes sont particulièrement actives dans la région.

Dans la zone, l'occupation de terres est une stratégie d'appropriation de l'espace partagée par l'ensemble des organisations, qu'elles soient indigènes, noirs marrons ou paysannes (Espinosa, 1996; Fajardo, 2012; Hoffmann, 2014). Bien qu'elles détiennent des «figures» ou statuts différenciés, en fonction de leur appartenance ethnique ou culturelle, elles sont cantonnées aux versants des cordillères, et n'ont quasiment pas accès au foncier dans la vallée. Elles peuvent mener des actions ensemble comme les grandes grèves agricoles du milieu des années 2010 (Alain, 2014; López Galvis, 2022). Les conflits historiques autour de l'usage de la terre et les types de production agricole se reflètent, d'une part, dans la proximité des organisations de populations rurales avec des syndicats ouvriers et, de l'autre, dans les tensions entre tous les acteurs armés, et pas seulement entre les guérillas ou les FARC comme dans la ZRC du Pato-Balsillas. La position géostratégique de cette vallée du Cauca, plus proche de l'axe andin de peuplement, conditionne les interactions entre des acteurs de nature diverse qui façonnent des formes locales de gouvernance comme la ZRC nord du Cauca.

La ZRC nord du Cauca fonctionne alors qu'elle n'est pas encore reconnue. Dans le département du Cauca, trois associations la portent  : l'ASTRACAL, l'association pro-constitution de la ZRC de Caloto, l'ASTRAZONAC, l'association pro-constitution de la ZRC de Corinto, et l'ASPROZONAC, l'association pro-constitution de la ZRC de Miranda. Elles sont dotées d'un conseil directif élu dont les statuts sont enregistrés auprès de la chambre de commerce. Elles font partie d'un réseau régional et national d'associations paysannes et participent au Processus d'unité populaire du Suroccidente colombien, le PUPSOC (Proceso de unidad popular del Suroccidente colombiano en espagnol), qui dépend de la Fédération nationale syndicale unitaire agricole, la FENSUAGRO (Federación nacional sindical unitaria agropecuaria en espagnol). Ces trois associations coordonnent la reconnaissance de l'installation de colonos arrivés depuis longtemps dans le département. Leur stratégie est plurielle. Elles forment des «territoires paysans», même si certaines familles ne possèdent pas de titres de propriété et agissent auprès des autorités pour l'acquisition de parcelles afin de faciliter l'installation de nouvelles familles. Ainsi, par exemple, à l'issue de la grève agricole nationale de 2013 qui s'est traduite par le blocage pendant trois mois de la route Panamericana dans le département du Cauca, le PUPSOC a démarré un dialogue avec le gouvernement au côté du Comité d'intégration du massif, le CIMA, une autre branche du mouvement paysan de la région représenté au niveau national. Ces deux organisations, PUPSOC et CIMA, ont depuis créé une table ronde permanente de dialogue, ce qui renforce leur reconnaissance, en plus d'obtenir des avancées dans l'attribution de parcelles à des familles.

En résumé, on peut dire que, dans ces zones de frontière agricole où la confrontation se poursuit toujours entre les groupes armés qui n'ont pas signé l'accord de paix en 2016 et l'Armée, la consolidation des JAC a facilité l'appropriation des terres par les communautés locales et la régulation socio-juridique des communautés. Ces comités accomplissent un double rôle d'association villageoise et d'organisme institutionnel, notamment parce qu'ils sont reconnus par la loi. Cela favorise la «reconstitution» des nombreuses communautés rurales décimées pendant les périodes de violence politique (CNMH, 2016). Quant aux ZRC formées par les populations rurales dont le mode de vie est bouleversé par le conflit armé, elles contribuent à la formalisation du mode d'organisation de leur espace et à la reconnaissance de leur «existence» dans les rapports de pouvoir engendrés par les dynamiques du conflit. Les étapes franchies par les deux ZRC du Pato-Balsillas et du nord du Cauca pour obtenir leur reconnaissance par l'État dépendent des relations entre les acteurs. Leurs modes de fonctionnement, du micro-local au sous-régional, sont adaptés aux dispositifs proposés par l'État, dont les JAC.

Il s'agit maintenant de voir comment ces deux formes locales de gouvernance (JAC, ZRC) dialoguent avec les instances politiques nationales et comment elles s'inscrivent dans un processus de long terme de reconnaissance institutionnelle.

4 L'institutionnalisation des formes locales de gouvernance

Les formes locales de gouvernance telles que les JAC et les ZRC peuvent être vues comme la convergence de deux facteurs sociopolitiques : d'une part, la crise de légitimité dans les années 1990 d'un État-nation très centralisé et, de l'autre, les revendications d'une grande diversité d'acteurs pour un ajustement du fonctionnement du pouvoir à l'échelle locale. Les organisations paysannes rurales déploient, par exemple, des modes de gestion et d'aménagement de leur territoire tels que l'entretien de pistes, la construction d'écoles et de centres de santé, le contrôle de l'usage des ressources et de la forêt. Elles peuvent aussi rédiger des documents d'aménagement à partir de diagnostics complexes établis vereda par vereda, où l'on donne la priorité à certains programmes, définit des thématiques et discute des problèmes de la communauté. Prenant en charge les besoins quotidiens des habitant⋅es, les organisations ont ainsi la possibilité d'assumer le contrôle dans l'usage des ressources budgétaires, la planification ou l'exécution de projets comme nous l'a expliqué un dirigeant d'une ZRC :

nous sommes des opérateurs, nous ne sommes pas uniquement exécutants de ressources, même quand la négociation est arrivée à terme, nous avons actualisé notre Plan de Développement, nous allons constituer notre équipe professionnelle, avec les profils qu'il faut pour la développer, mais la Convention est avec nous. (entretien réalisé en 2019 dans la ZRC du Pato-Balsillas, traduit par les auteurs de l'article).

La réalisation des diagnostics prend du temps car les pourparlers – que les populations indigènes envisagent comme le fait de «faire marcher la parole» («caminar la palabra» en espagnol) – et la conclusion d'accords sur les formes d'organisation et de prise de décision propres à chaque communauté selon leurs normes ou leurs instances, sont longs.

Ces expériences de gestion locale débouchent sur une certaine institutionnalisation de ces organisations, que ce soit en termes de participation à la vie politique ou d'instauration de droits fonciers à partir de négociations avec des instances du gouvernement national ou départemental. Elles permettent la participation d'une plus grande part de la population à la vie politique : élection au suffrage universel des maires (à partir de 1988) et des gobernadores (au niveau départemental à partir de 1992), élection de l'Assemblée constituante de 1991, participations à des référendums, des plébiscites, des consultations populaires et à des juntas administratives au niveau local, les JAC (à partir de 1994). La participation et le contrôle citoyen des institutions régionales sont encouragés (Borja, 1999 :89). Ces évolutions ont abouti à la définition d'une nouvelle donne politique avec la participation d'une plus grande diversité d'acteurs (y compris les acteurs armés qui ont financé des représentants politiques) au niveau local et régional, et à l'émergence d'une pluralité d'expressions politiques des populations. Dans les zones rurales, la reconnaissance des organisations des populations indigènes, noirs-marrons ou paysannes, va avec celle de leurs modes de vie et d'appropriation de l'espace. Selon les populations, elle prend des tonalités ethniques et identitaires. Ainsi, des droits fonciers ont été attribués dans le cadre de ZRC pour les familles vivant de la production agricole, comme nous l'avons vu, de resguardos (périmètres reconnus depuis la Constitution de 1991) pour les indigènes et de conseils collectifs (périmètres reconnus depuis la Loi 70 de 1993) pour les communautés afrodescendantes. Le préalable est la délimitation d'un périmètre, une opération qui peut s'avérer problématique. Par exemple, dans la vallée du Cauca où il y a des cabildos, des JAC et des conseils communautaires, les droits fonciers ne correspondent pas aux périmètres existants. Des témoignages recueillis auprès de fils de colonos dans la sous-région de Pato-Balsillas rappellent qu'au moment de la réalisation de la «marche du retour» (marcha del retorno en espagnol) en 1980, les familles organisées par comité (de santé, d'éducation, de sécurité) pendant la mobilisation ont eu besoin de créer d'autres veredas, dont des JAC comme nous l'a expliqué un dirigeant de la ZRC :

À notre retour, en 1981, nous avons jeté les bases pour former le comité d'action communale de Rovira. J'ai été vice-président du comité de Rovira qui s'est séparé de celui de Balsillas et de celui du Medio Pato. Dès lors, nous avons commencé à voir la nécessité de subdiviser des veredas. Alors, elles se sont réunies avec d'autres plus petites et les gens ont appris à faire les démarches afin de les faire légaliser, trouver la personnalité juridique et tout ça. (entretien réalisé en 2019 dans la ville de Neiva, traduit par les auteurs de l'article)

Par ailleurs, les habitant⋅es ont mis au point des manuels qui compilent des normes d'utilisation des ressources comme, par exemple, la quantité de bois qu'une famille a le droit de couper pour contrôler la déforestation (FAO et ANT, 2018 :335). Ces normes sont à la base de comités de conciliation créés dans plusieurs ZRC dont celle du Pato-Balsillas. Les accords collectifs pour la conservation de la forêt sont ensuite reflétés dans le plan de développement durable (PDD) de chaque ZRC. C'est ainsi que, dans le manuel de coexistence⁹ de la ZRC du Pato-Balsillas, des sections sont consacrées au travail communautaire, au contrôle des prix dans les magasins ou encore aux normes écologiques. À titre d'exemple, le manuel des normes de «coexistence» de la ZRC du Pato-Balsillas est très clair sur les sanctions pour faute «écologique» :

Chaque Junta nommera un comité écologique en charge de la sauvegarde de la forêt, des ruisseaux, de la faune et de la flore. Il est absolument interdit de pratiquer la chasse à des fins commerciales. Il est interdit d'abattre des arbres et des forêts primaires et secondaires âgées de plus de huit ans. La violation de ces normes écologiques aura comme conséquence jusqu'à cinquante journées de travail pour la collectivité et/ou la reforestation de la zone affectée. (extrait du manuel, traduit par les auteurs de l'article)

Ainsi, dans cette ZRC et ses environs, le taux de déforestation est inférieur à 1 % grâce au contrôle exercé et à l'application du manuel de coexistence qui acte des accords sur la conservation de la biodiversité. Cela permet d'affirmer que son périmètre a fonctionné comme une barrière à l'abattage des arbres. Cette expérience est d'autant plus intéressante que la ZRC est localisée dans la juridiction de San Vicente del Caguán, une commune qui a été, pendant plusieurs années, au premier plan de la déforestation (FAO et ANT, 2018 :290). Les normes communautaires de coexistence sont appliquées aussi dans les ZRC de la vallée du fleuve Cimitarra (localisées à cheval entre les départements de Bolívar et d'Antioquia) et de Cabrera dans la région du Sumapaz.

Dans la ZRC du fleuve Cimitarra (no. 5 dans Fig. 1), il existe une autre expérience collective à l'initiative de comités de colonos et des JAC : le «trait jaune». Depuis 1983, des arbres sont marqués par un trait jaune qui délimite une zone riche en biodiversité et en sources d'eau, et qui occupe une superficie d'environ 70 000 ha (ACVC, 2012). A posteriori, l'Association paysanne de la vallée du fleuve Cimitarra (ACVC) – organisation issue de la création de la ZRC – a ratifié l'expérience et, suite à la réalisation d'études techniques des sols, a obtenu la création d'une réserve forestière. De plus, grâce à des caractérisations de la faune et de la flore menées par des universitaires et par l'autorité des parcs nationaux naturels, cette expérience du «trait jaune» a débouché sur une déclaration importante pour les associations paysannes selon laquelle ces périmètres bénéficient d'un moratoire minier (FAO et ANT, 2018 :345). Ainsi, les associations, désormais reconnues comme des acteurs légitimes au niveau sous-régional et local, ont trouvé le moyen de faire valoir officiellement leur revendication sur cet espace qu'elles pratiquent. Cependant, la problématique de la distribution de la ressource foncière n'est pas résolue avec la seule reconnaissance de la présence historique des communautés. Des conflits persistent. Les premiers sont d'ordre juridique, des certificats de propriété devant être fournis pour chaque parcelle, et ce alors que le cadastre rural est en grande partie informel. Les seconds sont d'ordre politique puisque chaque communauté doit se charger des tâches administratives nécessaires à la reconnaissance de son périmètre auprès des instances nationales et régionales des différentes agences gouvernementales.

Dans ces deux cas, on observe que la fixation de limites pour la colonisation de terres agricoles et la mise en place des manuels de coexistence sont des pratiques basées sur une connaissance profonde de l'espace géographique (chemins, cycles de pluie, faune et flore). Les populations négocient en permanence avec les autres acteurs (guérillas, autres populations rurales ou services déconcentrés du gouvernement). Elles savent aussi s'approprier les dispositifs de régulation proposés par l'État. Résultats d'apprentissages éprouvés et instruits, ces expériences leur donnent une légitimité au niveau local et un pouvoir d'intermédiation important sur lesquels s'appuyer pour être reconnues par l'État.

5 Conclusion

En Colombie, les dispositifs de gouvernance locale tels que les ZRC et les JAC permettent la participation directe et incontournable des organisations paysannes à la gestion de leur territoire. Les JAC sont organisés depuis la base par les comités de veredas et les ZRC sont un dispositif hérité des luttes pour la terre des organisations et populations paysannes. Elles se consolident depuis les années 1990 dans les régions concernées par la confrontation armée, avec une présence historique des FARC. Leur reconnaissance a une incidence sur les programmes et les modes de fonctionnement des administrations locales. Nous avons vu qu'elles possèdent un certain poids dans l'élection des conseils municipaux et au sein de la municipalité, mais aussi au niveau de l'élection des gouverneurs de départements. En effet, les organisations sociales rurales peuvent accompagner les programmes de candidat⋅es, parfois issu⋅es des organisations paysannes. Ainsi, en 2000, dans le département du Cauca, des organisations sociales ont participé à la construction d'un programme commun et à l'élection du gouverneur comme nous l'a expliqué en 2019 un porte-parole du CIMA. Par ailleurs, elles ont un fort impact à l'échelle locale à travers les accords directs ou tacites entre acteurs, et du fait d'adaptations qui prennent appui sur leur culture, leurs mœurs et leurs modes de vie (PNUD et Machado, 2011 :305). Pouvant maintenant participer directement aux instances reconnues officiellement, et dans une dynamique ascendante ou bottom-up, leurs pratiques finissent par influencer l'État central, ces formes locales de gouvernance remontant, de manière réticulaire, au niveau national et international (Alain, 2014). Ce degré d'influence est différent selon les configurations régionales et locales, les rapports de pouvoir et l'évolution du conflit armé. Ainsi, ces populations ont développé un «pouvoir d'agencement» (Arjona, 2011; Moreno, 2015) qui façonne un système propre auquel a participé l'État mais aussi, les guérillas.

L'adaptation en Colombie des dispositifs spatiaux réalisée par les communautés rurales, du fait de leurs pratiques quotidiennes, contribue à compléter les actions officielles d'aménagement territorial et, ce faisant, à participer à la construction encore inachevée de l'État-nation. Elle peut être clé dans une possible issue aux conflits sociaux et politiques qui affectent le pays depuis plus de deux siècles et qui se sont aggravés depuis les années 1950. Ces différents processus et ces pratiques des acteurs sociaux induisent une reconfiguration au niveau local et sous-régional du système étatique. Depuis la géographie de l'action, c'est cette dimension sociale et territorialisée de la reconfiguration de l'État qui a été interrogée ici au prisme des systèmes de gouvernance locale qui ont été étudiés (JAC et ZRC). Le devenir des territoires ruraux et les réponses aux besoins concrets de leurs populations passe par une meilleure interaction entre pratiques locales et décisions de niveau national.